聚焦民革中央大调研 | 让科技创新与制度创新两个轮子一起转
当前，科技创新和经济社会发展的内在联系日益紧密，以计划管理、跟踪引进等为主的传统科技发展模式已远远不能适应新时代国家发展的战略需求，更不能满足社会和市场对科学应用产品日益庞大的需要。一系列新定位、新部署、新要求，为新时期强化国家战略科技力量支撑提出了更高的新要求，亟须从科技创新法治建设、政策引领的全局角度统筹考虑、系统布局、协调实施。
民革中央2021年重点考察调研课题就聚焦“强化法治保障与政策引领，助推国家科技战略实施”，以充分发挥民革在社会法制方面的特色优势，为助推科技战略实施提供有益参考。
《民革中央大调研，首站走进江苏》《2021民革中央大调研，第二站来到广东》
科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂。
中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，深入实施创新驱动发展战略，以前所未有的力度强化国家战略科技力量，推动国家创新体系整体效能显著提升。
在严峻的国内外形势以及诸多挑战面前，强化国家战略科技力量，让科技创新焕发生机活力，一方面需要更具现代化的法治建设保驾护航，另一方面，行业对灵活开放的政策和沟通机制也展现出了极大渴求。受中共中央委托，民革中央2021年重点考察调研课题聚焦“强化法治保障与政策引领，助推国家科技战略实施”。在这一改革的深水区中，为保证高质量发展平稳推进，具备创新优势和条件的省份早已开始主动作为，探索出一系列的地方性先进做法，为全国战略科技发展寻径探路。
全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘率民革中央调研组考察调研网络通信与安全紫金山实验室。
全国政协副主席、民革中央常务副主席郑建邦率民革中央调研组考察调研广州百济神州生物制药有限公司。
江苏、广东是我国的科研大省、创新大省，是具有全球影响力的科技和产业创新高地。此次民革中央年度重点考察即选定苏粤两省，3月25日至4月1日，全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘，全国政协副主席、民革中央常务副主席郑建邦，分别率领民革中央调研组先后赴江苏南京、苏州和广东广州、深圳，考察近年来改革创新的新经验新举措，以及面临的新挑战。
民革中央调研组指出，要综合运用法治与政策手段来系统强化国家战略科技力量，坚持科技创新与制度创新两个轮子一起转，从提升科技创新领域法治水平、深化知识产权保护、完善科技创新政策体系、强化科技人才支撑等方面入手，推动科技创新法规政策成为一个体系完整、相互支撑的有机整体。
加强政策引领
万鄂湘率民革中央调研组在南京高速齿轮制造有限公司实地考察。
“我看了你们的介绍，你们专门做齿轮能做到现在的规模，很不容易！目前卖到了多少地方？”“我们的产品现在销往全球30多个国家和地区，主要是面向美国、欧洲、巴西和印度。特别是风电产品，已经占领了国内市场份额近6成、全球市场份额超过3成。”这一问一答发生在江苏南京的高速齿轮制造有限公司，发问的是前来调研的万鄂湘，作答的则是该公司的负责人。
利用高科技赋能，把产品做精做强，成为全国乃至全球的行业领军者，这在江苏和广东并不少见。作为我国创新活力最强、创新成果最多、创新气氛最浓的省份之一的江苏，拥有我国15.1%的领跑技术，纳米科技、超级计算、生物医药、物联网等领域的关键核心技术和创新水平位居国际前列。公开资料显示，2020年广东区域创新能力排名全国第1位，已连续4年领跑全国，专利申请量和授权量、发明专利申请量和授权量、有效发明专利量、PCT国际专利申请量等指标均居全国首位。
取得这样的成绩，科技政策法规的支撑作用功不可没。
“十三五”期间，广东出台实施《广东省自主创新促进条例》《广东省关于进一步促进科技创新若干政策措施》等科技创新地方性法规3部、政府规章2部、纲领性（综合性）文件12个、专项政策文件100多个，形成了覆盖创新全链条的科技创新政策法规体系，为推进科技创新强省提供了坚实的法治保障与政策引领。
江苏也在改善地方科研基础条件、优化科技创新环境、促进科技成果转化、落实国家科技改革与发展重大政策等方面进行了一系列卓有成效的探索。早在1992年，江苏就在全国率先制定《江苏省科学技术进步条例》，并结合后来国家出台的科技进步法制定出台了企业技术进步、发展民营科技企业、专利培育、技术市场管理等一系列地方条例。
在瞬息万变的多变局势笼罩之下，产业关键环节“缺芯少魂”，多项“卡脖子”技术难关亟待破解，关键核心技术攻关成为了政策法规的重要着力点。
江苏省坚持把科技创新摆在核心位置，“十三五”以来，每年都要召开一次综合会议或出台一批重点文件专门研究部署。针对关键核心技术领域的“卡脖子”问题，江苏坚持把产业技术创新作为主攻方向，聚焦“卡脖子”环节组织重大技术攻关，加强创新源头供给，实施了前沿引领技术基础研究、前瞻性产业技术创新、重大科技成果转化等多个专项，在人工智能、石墨烯、区块链、6G等一批关键领域形成诸多有力的竞争优势、先发优势。
在江苏调研期间，万鄂湘指出，当前我国科技战略发展已经到了参与国际竞争的关键阶段，特别是要突破产业链、供应链关键领域的“卡脖子”难关，要着力构建鼓励科研、保护创新的政策和制度体系，在金融财税、资金管理、知识产权保护等配套制度上给科技创新提供有利条件。
广东省则出台实施《广东省重点领域研发计划实施方案》，围绕产业发展“卡脖子”领域，精准实施省九大重点领域研发计划，在量子通信、芯片、5G、人工智能、新材料等领域布局“先手棋”项目，全力提升自主创新能力。为应对中美经贸争端，广东还积极探索建立“卡脖子”关键核心技术攻关新型组织规则，迅速梳理形成受影响的企业、产品和技术、项目“三个清单”，启动30个快速响应项目，坚决扶持受打压重点企业供应链。
郑建邦在广东调研时，也着重强调了重点领域的研发工作。他讲到，要注重破解制约强化国家战略科技力量的体制机制障碍，优化资源配置和创新要素布局，系统推进各重点领域和环节改革，激发突破“卡脖子”关键技术的总能量。
强化法治保障
“法律应该是鼓励创新，而不应消减部分高端人才、核心技术企业的创新积极性。”在江苏南京召开的座谈会上，江苏省科技厅副厅长夏冰列举工作中发现的涉及科技创新的不同法律之间的导向冲突和一些现行法律实施中对创新积极性挫伤的案例，建议从国家层面，对现有科技法律体系进行梳理和总结，开展好“废、修、立”的工作。
如何让法治为战略科技力量的提升提供更有效的保障，这是调研组此行求解的问题之一。
夏冰的一席话引起万鄂湘的高度关注。万鄂湘专门就此回应说，必须进一步完善科技创新领域立法，妥善解决好相关法律之间的有效衔接问题。
江苏在立法、司法和行政执法的领域面临的问题不是个例，广东也有类似的困境。改革开放四十多年来，广东省在地方立法方面呈现出先行性和探索性等特点，然而针对于自贸区内的立法授权，其适用范围、内容和时间，由于受到地域限制而无法扩大适用，特别是在粤港澳大湾区协同立法过程中遇到阻碍，地方立法自主权难以及时满足科技创新高质量发展的需求。
“目前，我国的科技创新法律和政策体系，多侧重于技术创新，制度创新滞后于技术创新，严重制约了技术创新，也影响了科技成果的转化率。”参与在广东调研的民革北京市委会副主委、中关村智造大街总经理程静也表示，在企业发展过程中，感受到了技术创新与制度创新发展不匹配带来的现实问题。
对此，郑建邦在谈到强化法治保障作用、促使创新成为驱动发展的新引擎时指出，科技体制改革的重大成果需要通过建法立制来固定下来，形成新的国家科技创新管理秩序，从而大幅提高改革举措的稳定性和持续性，强化改革措施的约束性和引导力。
事实上，在这一方面，江苏和广东都进行了一些探索和尝试，出台了一些地方性法规和规章制度。2016年修订的《广东省促进科技成果转化条例》对科技成果处置权提出了“项目承担单位对其权属享有自主处置权”的大胆规定；江苏省人大常委会也于2017年制定了《苏南国家自主创新示范区条例》，聚焦提升自主创新能力和深化科技体制改革等。
这些地方法规都在全国产生了重大反响，但在实践过程中也遇到了一些问题。广东省副省长、中科院院士王曦就提出，在科技创新立法中强化我国跻身创新型国家前列和建设科技强国的战略导向，推动各级政府出台的含金量高、针对性强、务实管用的科技创新政策上升为法律法规条文，以解决部分先行先试法规与上位法存在冲突导致落实难的问题。也有专家建议，进一步加强立法和政策保障的协同性，建立预防和约束引导机制，避免同质化、无效化，避免“立法打架”的问题。
民革中央调研组在苏州国际商事法庭实地考察时，万鄂湘（中）观摩模拟法庭。
此外，知识产权保护也是科技创新领域司法实践中较受关注的问题。万鄂湘每考察一处企业，最关心的问题之一就是“你们在知识产权保护上有没有遇到困难”，在苏州他还专门听取了苏州国际商事法庭和知识产权法庭的情况介绍。听说有关企业“各项专利也都及时申请了保护”,他不时点头表示赞赏。他还强调，在司法实践中更加注重协调，要处理好保护科技创新和让科技成果更快更广惠及人民等方面的平衡问题。
参加在广东调研的最高人民法院知识产权庭副厅长李剑也表示，依法保护知识产权，要确保公共利益和激励创新兼得，防止权利滥用，打击投机失信，促进科技创新、激励竞争、文化繁荣和社会发展；要依法平等保护中外权利人合法权益，营造法治化营商环境，打造诉讼优选地，同时有力维护我国司法主权和发展利益和创新企业合法利益。
营造创新环境
郑建邦率民革中央调研组考察中新广州知识城。
“有多少项目是我们自主研发的？国内外的高科技人才构成比例是多少？”“在科技成果和产业融合过程中，你觉得最难的是什么？”……在广东调研期间，郑建邦走进有关科技企业、科研单位，详细了解科技创新研发和产出的相关进展情况与具体问题，高科技人才的培养使用和创新环境的营造始终是他关心的问题。
在激烈的国际竞争中，惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜。“十四五”规划将科技创新放在了建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的核心位置，科技自立自强作为国家发展的战略支撑。而在推动国家科技战略实施中，人才是打开新世界阀门的钥匙。采取积极措施吸引高层次人才，是世界主要发达国家和发展中国家壮大本国人才队伍的通行做法，也是在较短时间内突破技术瓶颈、提升科技水平的一条宝贵经验。
江苏发挥科教优势和开放优势，提出“企业是主体、产业是方向、人才是支撑、环境是保障”的理念，凝聚各方面力量加快建设高水平创新省份。近年来，先后出台了“人才26条”等一系列文件，在人才评价、引进、培养和成果方面下大力气，累计发放外国人工作许可证件9.2万件，培养的数万名高层次人才中有79人当选两院院士、34人当选发达国家院士。但在高层次人才，特别是战略科技力量上，江苏乃至全国，与发达国家和地区相比仍有差距。
南观广东，这里倚靠粤港澳大湾区，承载着吸纳香港、澳门以及境外各类高层次人才、促进人才交流的重大责任。虽然广东省相继出台了一系列政策，对于在大湾区工作的境外高端人才和紧缺人才的个人所得税给予财政补贴，以及完善港澳居民在粤参加养老保险等政策措施，但大湾区内科技创新规则对接仍然面临着跨境科技资金和人才等要素流通不畅、知识产权制度差异较大等问题，让引才效果打了折扣。
“为争夺人才，全国各地纷纷出台优惠政策。轰轰烈烈的‘抢人大战’存在同质化无序竞争。”民革广东省委会教科文卫体委员会副主任、华南理工大学教授车文荃建议，“应加快粤港澳三地深度融合，将制度和政策对接作为加强粤港澳大湾区人才政策建设的重要内容，加强人才流动、人才培养、资源互认等方面的政策协调和制度衔接，统筹布局各类高层次人才的引进，与国家重大需求和产业高质量发展深度融合。”
“资本行业分布的不均衡，同样对创新领域的‘钱袋子’、人才的‘脑瓜子’发起挑战。”珠海云洲智能科技股份有限公司董事长张云飞给记者算了一笔账，作为最赚钱行业，房地产、金融的营业盈余占153个行业营业盈余总额的30%，如加上互联网行业，该数据则为35%。资本流向更赚钱的行业，人才也会紧随其后。“要打破人财物行业分配不均衡的情况，避免‘撑的撑死’‘饿的饿死’。”他说。
除了人才、资金等要素外，与科研直接相关的基础设施、数据运用等也是营造有利于科技创新的良好环境而必须考虑的问题。前者相对来说，有投入即可解决，后者则需要破解一些体制机制障碍。对此，民革党员、河海大学水科学研究院常务副院长肖洋建议，高度重视科研数据这一支撑科技创新的基础资源，从宏观、中观、微观三个层面，推动数据管理、开放共享和保护使用，提高科研数据的利用效率和使用效果。
创新，意味着不断试错。失败是创新路上的“常伴者”，创新需要营造宽容失败、鼓励大胆探索的氛围。也有参与调研座谈的地方政府部门负责人建议，建立一定的科技创新容错机制。“希望国家层面也要考虑从财政和审计方面的制度设计上保障宽容失败的创新氛围得以落实。”广州市科技局副局长弓鸿午说。
观点
科技部科技人才交流开发服务中心副主任陈宝明：
总结利用地方在科技立法上的经验
随着新技术新产业的不断发展，科技领域立法已经是不可回避的问题，必须加快节奏以满足科技创新的需要。一些地方在科技立法和政策制定上先行先试，为国家相关领域的立法探索了道路积累了经验，应该加以总结、提炼和利用，从整体上形成鼓励创新、支持创新的法治和政策导向，营造利于科技创新和成果转化的良好氛围。
江苏省发改委副主任王显东：
提高对新技术新业态的政策包容
新一轮科技革命和产业变革，对就业结构、伦理道德、社会治理等方面影响深远。新业态的治理还处于摸索状态，原有的监管模式难以沿用，在没有成熟可借鉴经验的情况下，建议提高对新技术新业态的政策包容性和法治保障力，以包容审慎的原则，建立一套鼓励监管部门批准新技术新产品应用的激励机制。
江苏省司法厅二级巡视员翟洁君：
推动科技创新在法治轨道良性发展
建议积极探索适应科技创新的执法方式和行之有效的执法监管模式，在鼓励科技创新的同时推动其在法治轨道上良性发展。一方面，构建统一联动的信息化监管平台，从顶层设计上实现监管与服务、行政审批与创新发展的融合；另一方面，发挥行业自律的积极作用，形成外部法律监督、内部行业约束、科技企业积极作为的架构。
广东省司法厅副厅长陈春生：
发挥立法的引领、促进和保障作用
建议尽快修订《专利法》和《促进科技成果转化法》，调整对科学技术人员职务创新成果产权激励，充分发挥立法对改革发展的引领、促进和保障作用。建立健全执法统筹协调机制，提高执法人员和法治审核人员素质，加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度，并推动执法部门之间各执法系统的数据标准统一。
中科院深圳先进技术研究院材料所所长孙蓉：
加大对基础研究的投入
基础研究是整个科学体系的源头，在国家创新全局中居于非常重要的战略地位，需要从国家层面加大投入力度，推动建设更多中立性、前瞻性、非营利性的平台，培育出尽可能多行业隐形冠军。（转自民革中央网站，文/黄昌盛、吴姝静）
